Vacanţa de Crăciun (încă noi nu am ajuns să renunţăm la folosirea acestui cuvânt pentru desemnarea unei sărbători deosebite) ne-a prilejuit, cel puţin nouă, celor care din motive obiective suntem mai sedentari, posibilitatea de a reflecta asupra unor probleme juridice care ne-au fost supuse atenţiei în ultima vreme. Am scris şi publicat deja câteva pagini în legătură cu declararea ca neconstituţională a prevederilor art. 666 NCPC, o problemă mai aproape de noi şi de preocuparea de o viaţă, Dreptul procesual civil, şi o notă critică referitoare la o decizie a ÎCCJ, secţia a II-a civilă, în legătură cu calea de atac a recursului în materia acţiunii în anulare împotriva hotărârii arbitrale, prin care am dezvoltat împreună cu av. Cosmin Vasile o idee la care ne-am referit pe scurt în Revista de executare silită nr. 1/2015[1]. O ştire în ajunul Crăciunului – graţierea de către guvernatorul Californiei a cunoscutului actor Robert Downey Jr., cel mai bine plătit actor al anului de la Hollywood, pentru o infracţiune comisă în anul 1996, împreună cu alte 91 de persoane, aşa cum se întâmplă tradiţional de Crăciun[2] – ne-a reamintit că am mai fost preocupaţi de încercarea de a înţelege care este sorgintea reacţiei negative cu privire la un proiect de lege referitor la amnistie/graţiere colectivă ce s-a dezbătut în Parlament, pe de o parte, şi, pe de altă parte, reticenţa din ultima vreme a Preşedinţilor ţării de a acorda graţieri individuale, dar din lipsă de timp nu am adâncit această cercetare. Este adevărat că nu intră între preocupările noastre obişnuite şi de aceea nu a avut o prioritate, dar întrebările au rămas în minte, au încolţit unele idei şi atunci o documentare mai atentă s-a impus. Două idei ne-au revenit în memorie din timpul studiilor şi din primii ani de cadru didactic: în drept există unele „constante” care se regăsesc în reglementarea din Constituţie sau alte legi, indiferent de orânduire, de regimul politic existent la un moment dat; Constituţia şi alte legi prevăd „drepturi” nu numai pentru cetăţeni, ci şi în cazul autorităţilor publice, dar în cazul acestora, ele constituie atribuţii, competenţe şi se pune în legătură cu ele dacă sunt – aşa cum spun administrativiştii[3] – „competenţe legate” sau manifestări ale puterii discreţionare. Nefiind specialist în drept constituţional, drept administrativ sau drept penal, am început prin consultarea foştilor profesori şi actuali colegi (prof. N. Popa, prof. I. Muraru, prof. C-tin Mitrache) care mi-au indicat posibile lucrări care să dezvolte ideile pe care le-am formulat, am efectuat şi cercetări proprii, descoperind o serie de lucrări şi studii valoroase, chiar recente unele, şi ne-am hotărât să punem în pagini câteva reflecţii, care bineînţeles pot fi completate, adâncite sau chiar combătute. Important ni s-a părut, însă, să nu ne lăsăm „păcăliţi” de reacţiile exagerate şi nefundamentate ale unor politicieni, parlamentari sau nu, miniştri politici sau tehnocraţi, ambasadori străini în România, emisari străini, realizatori/jurnalişti ori formatori de opinie de profesie, ci să putem reflecta în cunoştinţă de cauză ori să ne spunem punctul de vedere pe baza unei documentări minime. Arătăm că a fost o puternică reacţie negativă împotriva unor proiecte de legi de amnistie şi graţiere colectivă, în perioada 2013-2015, din partea unor parlamentari – ceea ce este firesc într-o democraţie, dar – îngrijorător – din partea unor ambasade, îndeosebi SUA, Franţa, Marea Britanie, Germania, Olanda, Finlanda, ceea ce este împotriva practicilor diplomatice între ţări care se respectă reciproc. Intervenţia doamnei Victoria Nuland, adjunct al secretarului de stat SUA pentru Europa şi Euroasia, făcută în ianuarie 2014, nu este atât de „energică” pe cât a lăsat să se înţeleagă presa, dar, în orice caz, a fost şi ea neavenită şi contradictorie. A declarat că nu intră în procesele interne, dar că poziţia SUA a fost clar exprimată prin ambasadă, iar domniei sale nu îi este clar „care va fi traiectoria legii, dar că important este să existe o dezbatere sinceră şi deschisă despre importanţa transparenţei şi despre importanţa statului de drept[4]. Fiindcă la acest moment este în România, dacă am fi un jurnalist informat am întreba-o dacă transparenţa şi statul de drept au fost respectate de către Jerry Brown, guvernatorul statului California din SUA, care în ajunul Crăciunului, a graţiat nu mai puţin de 92 de persoane? Nefiind jurnalist nu puteam întreba decât retoric şi tot astfel ne întrebăm care sunt regulile de protocol care fac ca la vizitele distinsei doamne să „tremure” de emoţie cel puţin trei palate (al Parlamentului, Cotroceni şi Victoria), puterea şi opoziţia la un loc, aproape toată media cu invitaţii lor cu tot, când nouă – ca nespecialişti în drept diplomatic şi consular – ni se pare că o primire la Ministerul de Externe al României ar fi mai mult decât acceptabilă, desigur, dacă nu ar avea vreun mesaj scris sau verbal pe care ar trebui să-l prezinte din partea preşedintelui SUA, premierului ori preşedintelui nostru. În legătură cu graţierea individuală sentimentele noastre de neînţelegere sunt şi mai mari. Tot în luna decembrie, la începutul lunii, s-a comunicat că preşedintele României, domnul Klaus Iohannis a respins cererile de graţiere individuală formulate de Monica Iacob-Ridzi şi Gheorghe Mencinicopschi, ambii condamnaţi definitiv şi aflaţi în executarea pedepselor. Să menţionăm de la început că nu-i cunoaştem pe cei doi petiţionari decât din ştirile media şi că nici nu înţelegem să comentăm faptele care s-au stabilit că le-au săvârşit şi nici pedepsele aplicate. Menţionăm doar că în ambele cazuri s-au invocat motive de sănătate, iar în cazul doamnei Iacob-Ridzi şi existenţa a doi copii cu vârste fragede[5]. La data când scriem aceste rânduri, avem o imagine mai completă, comunicată de către Administraţia Prezidenţială: preşedintele a respins în anul 2015 28 de cazuri formulate înainte de 1 ianuarie 2015 şi în întreg anul 2015 a primit 154 de cereri, din care: 129 au primit aviz negativ de la Ministerul Justiţiei, restul sunt în curs de avizare; din cele avizate negativ, 78 de cereri au fost respinse, iar restul sunt în curs de analiză la nivelul Administraţiei Prezidenţiale[6]. O să vedeţi îndată de ce prezintă importanţă aceste precizări preliminare.
II. Scurtă prezentare a „constantelor” dreptului în general
O să pornim în această prezentare de la un fragment a lui E. Speranţia din lucrarea sa „Principii fundamentale de filosofie juridică” (Cluj, 1936, p. 196) pus de editorii coordonatori D. A. Popescu şi I.-Fl. Popa la începutul lucrării consacrate profesorului lor, volumul Liber Amicorum Liviu Pop: „Dacă, cu toată aspiraţia, sforţarea şi lupta omenească pentru justiţie, dreptul universal valabil, etern şi absolut just nu poate avea existenţă certă, el are totuşi altfel de existenţă, pe cea ideală şi serveşte ca stea polară în orientarea ordinei juridice de totdeauna”[7]. Continuând, în parte, aceeaşi idee, ni se par deosebit de interesante pentru înţelegerea problemei, unele idei ale profesorului Eugen Herovanu, procedurist, care scriind despre viaţă şi drept sublinia:[8]
– în legătură cu originea reală a Dreptului, trebuie avut în vedere că, în mod normal, regula socială nu iese din voinţa organului legislativ ca Minerva din capul lui Jupiter, ci e determinată de nevoile curente, de cerinţele generale, de sentimentul public, de interesele, de suferinţele, de ideile, de tendinţele, de conştiinţa mediului social. Aşadar, înainte de a se impune ca regulă socială obligatorie, orice lege trebuie să fi existat mai întâi sub formă de tendinţă, de aspiraţie;
– pentru ca o regulă socială să capete forţă coercitivă, este nevoie ca ea să se fi constituit în anumite condiţii formale, adică să îmbrace, de obicei, forma legii. Vom vorbi în acest caz de o regulă de drept;
– din natura şi funcţia socială a regulii de drept ar trebui să se deducă, neapărat, supremaţia şi omnipotenţa legii, dar în raport cu faptele trebuie făcute anumite rezerve: în toate timpurile şi pretutindeni legea întâmpină concurenţa altor norme de conduită şi a altor factori de disciplină a vieţii, unii cu o putere incontestabilă, cum ar fi uzurile, credinţele, prejudecăţile, moravurile etc; aplicarea oricărei legi pune pe individ în faţa atotputerniciei statului, în condiţii care uneori pot lua aspectul unei adevărate lupte, al cărui obiectiv pentru individ este „libertatea” (în sens larg) şi pentru puterea publică este ordinea; conflictul poate apare şi între interesele particulare şi practica administrativă. Deşi pare a fi sugerată existenţa unor „constante”, doctrina românească din perioada interbelică nu face dezvoltări substanţiale pe această temă, dar ea se regăseşte pe larg dezbătută în doctrina străină, îndeosebi germană şi franceză [9]. Dezvoltări cu privire la conceptul de „constante” s-au făcut pentru prima oară într-o perioadă politică şi socială grea, dar pentru viaţa juridică într-un moment esenţial, înfiinţarea Institutului de Cercetări Juridice, care la acel moment, şi apoi peste 20 de ani, a constituit un nucleu de cercetare extraordinar cu jurişti/cercetători de mare valoare şi cu opere pe măsură, şi apariţia primului număr al revistei institutului, Studii şi Cercetări Juridice. În Cuvântul Înainte, academicianul Ion Gheorghe Maurer, care era şi directorul institutului, în cadrul unei analize supuse, firesc, şi condiţiilor epocii, subliniază ideea esenţială pentru problema cercetată, pe care încercăm să o sintetizăm[10]: trebuie considerat că, în totalitatea lor, „sistemele” juridice se nasc şi mor odată cu modurile de producţie care le-ar fi dat naştere sau în succesiunea istoriei asistăm – într-o măsură mai largă sau mai redusă – la o evoluţie a lor, ceea ce ar însemna că diferitele „sisteme” de drept au şi unele părţi comune, adică în drept există în afara elementelor variabile şi elemente de durată, care se pot identifica cu unele „constante ale dreptului”[11]. Problema astfel pusă ne duce la corelaţia dintre drept şi timp, pe de o parte, şi drept şi spaţiu, pe de altă parte. Foarte plastic, în legătură cu prima corelaţie, în doctrina franceză[12] se subliniază că dreptul de astăzi s-a creat din dreptul de ieri, după cum dreptul de mâine va ieşi din dreptul de astăzi, deci dreptul se schimbă cu timpul, ordinea juridică a unei ţări se modifică continuu, constanţa mutabilităţii dreptului, relativitatea sa în timp fiind una din trăsăturile sale caracteristice. Altfel spus, ordinea juridică comportă şi ea o dimensiune istorică în măsura în care şi-a pus amprenta trecutul, iar o anumită stabilitate a dreptului este inerentă funcţiei sale, care este şi aceea de „instrument al securităţii şi al libertăţii”. Tocmai de aceea, în timp, s-a dovedit utilitatea metodei istorice comparative[13]. Pe de altă parte, sub al doilea aspect, teritorialitatea drepturilor naţionale implică, pentru a putea înţelege sistemul juridic în ansamblul său, studii de drept comparat[14]. În acest context reamintesc prevederile art. 11, 20 şi 148 din Constituţie, care stabilesc corelaţia între dreptul intern şi dreptul internaţional/regional, prioritatea regulilor acestuia din urmă, judecătorul naţional fiind, între altele, şi un judecător comunitar[15].
– în legătură cu originea reală a Dreptului, trebuie avut în vedere că, în mod normal, regula socială nu iese din voinţa organului legislativ ca Minerva din capul lui Jupiter, ci e determinată de nevoile curente, de cerinţele generale, de sentimentul public, de interesele, de suferinţele, de ideile, de tendinţele, de conştiinţa mediului social. Aşadar, înainte de a se impune ca regulă socială obligatorie, orice lege trebuie să fi existat mai întâi sub formă de tendinţă, de aspiraţie;
– pentru ca o regulă socială să capete forţă coercitivă, este nevoie ca ea să se fi constituit în anumite condiţii formale, adică să îmbrace, de obicei, forma legii. Vom vorbi în acest caz de o regulă de drept;
– din natura şi funcţia socială a regulii de drept ar trebui să se deducă, neapărat, supremaţia şi omnipotenţa legii, dar în raport cu faptele trebuie făcute anumite rezerve: în toate timpurile şi pretutindeni legea întâmpină concurenţa altor norme de conduită şi a altor factori de disciplină a vieţii, unii cu o putere incontestabilă, cum ar fi uzurile, credinţele, prejudecăţile, moravurile etc; aplicarea oricărei legi pune pe individ în faţa atotputerniciei statului, în condiţii care uneori pot lua aspectul unei adevărate lupte, al cărui obiectiv pentru individ este „libertatea” (în sens larg) şi pentru puterea publică este ordinea; conflictul poate apare şi între interesele particulare şi practica administrativă. Deşi pare a fi sugerată existenţa unor „constante”, doctrina românească din perioada interbelică nu face dezvoltări substanţiale pe această temă, dar ea se regăseşte pe larg dezbătută în doctrina străină, îndeosebi germană şi franceză [9]. Dezvoltări cu privire la conceptul de „constante” s-au făcut pentru prima oară într-o perioadă politică şi socială grea, dar pentru viaţa juridică într-un moment esenţial, înfiinţarea Institutului de Cercetări Juridice, care la acel moment, şi apoi peste 20 de ani, a constituit un nucleu de cercetare extraordinar cu jurişti/cercetători de mare valoare şi cu opere pe măsură, şi apariţia primului număr al revistei institutului, Studii şi Cercetări Juridice. În Cuvântul Înainte, academicianul Ion Gheorghe Maurer, care era şi directorul institutului, în cadrul unei analize supuse, firesc, şi condiţiilor epocii, subliniază ideea esenţială pentru problema cercetată, pe care încercăm să o sintetizăm[10]: trebuie considerat că, în totalitatea lor, „sistemele” juridice se nasc şi mor odată cu modurile de producţie care le-ar fi dat naştere sau în succesiunea istoriei asistăm – într-o măsură mai largă sau mai redusă – la o evoluţie a lor, ceea ce ar însemna că diferitele „sisteme” de drept au şi unele părţi comune, adică în drept există în afara elementelor variabile şi elemente de durată, care se pot identifica cu unele „constante ale dreptului”[11]. Problema astfel pusă ne duce la corelaţia dintre drept şi timp, pe de o parte, şi drept şi spaţiu, pe de altă parte. Foarte plastic, în legătură cu prima corelaţie, în doctrina franceză[12] se subliniază că dreptul de astăzi s-a creat din dreptul de ieri, după cum dreptul de mâine va ieşi din dreptul de astăzi, deci dreptul se schimbă cu timpul, ordinea juridică a unei ţări se modifică continuu, constanţa mutabilităţii dreptului, relativitatea sa în timp fiind una din trăsăturile sale caracteristice. Altfel spus, ordinea juridică comportă şi ea o dimensiune istorică în măsura în care şi-a pus amprenta trecutul, iar o anumită stabilitate a dreptului este inerentă funcţiei sale, care este şi aceea de „instrument al securităţii şi al libertăţii”. Tocmai de aceea, în timp, s-a dovedit utilitatea metodei istorice comparative[13]. Pe de altă parte, sub al doilea aspect, teritorialitatea drepturilor naţionale implică, pentru a putea înţelege sistemul juridic în ansamblul său, studii de drept comparat[14]. În acest context reamintesc prevederile art. 11, 20 şi 148 din Constituţie, care stabilesc corelaţia între dreptul intern şi dreptul internaţional/regional, prioritatea regulilor acestuia din urmă, judecătorul naţional fiind, între altele, şi un judecător comunitar[15].
III. Privire specială asupra constantelor dreptului în materia amnistiei şi graţierii
Dacă problema constantelor în drept a fost pusă, în doctrina românească, cu titlu general în anul 1956, destul de greu şi-a făcut loc în alte lucrări, dar de subliniat că autorii care au abordat-o ulterior erau tot din nucleul de forţă al Institutului de Cercetări juridice[16]. Mult mai recent, ideea a fost reluată, chiar dacă nu cu referire directă la constante, ci în legătură cu aplicarea normelor de procedură civilă în timp şi spaţiu[17] sau sub denumirea de „noutate şi continuitate” în penal[18]. Deşi ne-am referit la mai multe ramuri de drept şi s-ar putea regăsi în fiecare numeroase constante, noi ne vom ocupa, astfel cum rezultă şi din titlul studiului, doar de amnistie şi graţiere. Dacă ne raportăm numai la Constituţiile române din anii 1866, 1923, 1938, 1948, 1965, 1991 şi 2003, vom constata că în toate sunt reglementate amnistia şi graţierea, textele prevăzând de la o epocă la alta alţi titulari[19]. Astfel în Constituţia din anul 1866 Regele avea drept de amnistie în materie politică (art. 93 alin. 1), dispoziţie care nu se mai regăseşte în Constituţiile din 1923 şi 1938, dar avea şi un drept echivalent celui de graţiere, adică dreptul de a ierta sau micşora pedepsele în materie criminală, cu excepţia celor stabilite de art. 103 referitor la miniştri, cărora li se aplica dispoziţia numai la cererea Adunării care l-a pus sub acuzaţie (dispoziţia art. 103 nu se mai regăseşte în Constituţiile din 1923 şi 1938). În Constituţiile din 1948 (art. 31 pct. 8 şi art. 44 pct. 4) şi 1952 [art. 24 lit. i) şi art. 37 lit. l)] acordarea amnistiei era de competenţa Marii Adunări Naţionale, iar Prezidiul MAN avea dreptul de graţiere şi de comutare a pedepselor. Prin Constituţia din anul 1965 (art. 43 pct. 9, art. 64 pct. 5, art. 75 pct. 8), acordarea amnistiei s-a lăsat în competenţa MAN, iar acordarea graţierii a fost dată Preşedintelui R.S.R. Constituţiile din 1991 [art. 72 alin. (3) lit. g) şi art. 94 lit. d)] şi din 2003 [art. 73 alin. (3) lit. i) şi art. 94 lit. d)], au prevăzut că Parlamentul are dreptul ca prin lege organică să reglementeze acordarea amnistiei sau a graţierii colective, iar Preşedintele României are ca atribuţie acordarea graţierii individuale. Aceeaşi soluţie constantă o regăsim, ca regulă, şi în Constituţiile ţărilor din Uniunea Europeană, după cum este vorba de republici sau monarhii [20]. În primul caz, găsim soluţii asemănătoare cu cea de la noi – Preşedintele acordă graţierea individuală, iar Parlamentul (cu denumirea specifică pe care o are) amnistia generală – în Austria [art. 65 pct. 2 lit. a) şi art. 93], Bulgaria (art. 84 pct. 3 şi art. 98 pct. 11), Croaţia (art. 81 şi art. 98), Finlanda (art. 58 şi art. 105), Italia (art. 79 şi art. 87), Letonia (art. 45), Lituania (art. 67 pct. 19 şi art. 84 pct. 23), Portugalia [art. 134 lit. e) şi art. 161 lit.f)] şi Ungaria [Capitolul Statul, art. 1 pct. 2 lit. j) şi art. 9 pct. 4 lit. g)]. În ţările cu regim monarhic, în principiu, Regele are atributul de a graţia individual sau de a anula ori reduce pedepsele pronunţate de judecători [Belgia – art. 180 şi 111, Marele Ducat de Luxemburg – art. 38, Regatul Ţărilor de Jos – art. 122, Spania – art. 62 lit. g), fără posibilitatea de a acorda graţieri generale], iar uneori, ca în Regatul Ţărilor de Jos, se prevede că amnistia se acordă prin lege. Alteori, Constituţiile se referă expres numai la graţierile individuale, care se acordă de Preşedinte – Estonia (art. 78 pct. 11), Franţa (art. 17), Germania (art. 60 pct. 2), Irlanda (art. 13 pct. 6), Polonia (art. 139), Slovenia (art. 107). Unele soluţii sunt, însă, mai deosebite: de exemplu, în Cehia [art. 62 lit. g), art. 63 lit. j) şi k)] Preşedintele Republicii acordă graţieri sau comută pedepsele aplicate de instanţă şi ordonă ştergerea cazierului judiciar, ordonă neînceperea urmăririi penale sau întreruperea acesteia, dacă a fost începută, are însă şi dreptul de a acorda amnistie; în Cipru [art. 18 şi 49 lit. m), art. 53 pct. 4] preşedintele şi vicepreşedintele au aceleaşi atribuţii, iar propunerile de reducere, suspendare sau comutare a pedepselor, altele decât pedeapsa capitală (a cărei graţiere înseamnă comutarea în închisoare pe viaţă) se fac la recomandarea unanimă a procurorului general şi a adjunctului acestuia; în Grecia (art. 47) amnistia este acordată numai pentru infracţiuni de natură politică prin lege adoptată de Parlament cu o majoritate de trei cincimi din numărul total de membri, amnistia pentru infracţiuni comune nu poate fi acordată nici prin lege, iar graţierea este condiţionată de îndeplinirea unor condiţii; în Malta [art. 93 pct. 1 lit. a)-d)], preşedintele republicii acordă graţierea oricărei persoane vizate/condamnate pentru orice infracţiune, cu sau fără îndeplinirea condiţiilor legale, dispune suspendarea oricărei pedepse pronunţate, fie pe perioadă nedeterminată, fie pe una specificată, înlocuieşte orice pedeapsă cu una mai uşoară, scuteşte, în tot sau în parte, de executarea unei sentinţe cu privire la orice persoană pentru o infracţiune/orice sancţiune sau confiscare datorată statului în alt mod în contul oricărei infracţiuni; în Slovenia [art. 103 pct. 2 lit. j) şi art. 199 lit. l)], Preşedintele amnistiază şi acordă reducerea pedepselor stabilite de instanţele judecătoreşti în procesele penale şi anulează pedepsele prin graţiere individuală sau amnistie, iar Guvernul acordă amnistie în materie de contravenţii; în sfârşit, în Suedia (capitolul 12, art. 9), Guvernul, prin exercitarea prerogativei de graţiere, poate anula sau reduce o sancţiune penală ori un alt efect juridic al unei infracţiuni şi poate acorda sau reduce orice altă intervenţie similară a unei autorităţi publice în legătură cu persoana sau proprietatea unei persoane. În situaţii excepţionale, anume prevăzute de lege, Guvernul poate decide neînceperea cercetării sau urmăririi penale. Dacă Constituţiile la care ne-am referit stabilesc, de regulă, numai titularul dreptului de a acorda amnistie şi graţiere colectivă ori graţiere individuală, instituţiile, ca atare, sunt reglementate în legislaţia penală, dar şi în legătură cu această reglementare specială se poate aprecia că suntem în prezenţa unei constante a dreptului. Codul penal de la 1864 nu reglementa nimic cu privire la amnistie şi graţiere, dar, astfel cum am arătat, Constituţiile din 1866 (art. 93), 1923 (art. 88), şi 1938 (art. 46) prevedeau aceste instituţii. De altfel, începând cu Codul penal din 1937, instituţiile au fost expres reglementate şi păstrate, inclusiv după 1948, fiind reglementate prin art. 172-173, iar apoi în Codul penal din 1969, în art. 119 şi 120. În doctrina vremii[21] s-a subliniat că reglementarea nu a diferit mult de la un cod penal la altul şi s-a tras concluzia că dispoziţiile dintr-un cod au precedente în legislaţia noastră penală. De-abia prin NCP din anul 2009 şi intrat în vigoare la 1 februarie 2014 au fost reglementate în titluri distincte: amnistia în titlul VII, cauze care înlătură răspunderea penală (art. 152), şi graţierea în titlul VIII, cauze care înlătură sau modifică executarea pedepsei (art. 160). Instituţia graţierii este reglementată şi prin Legea nr. 546/2002, republicată în anul 2014 (M. Of., p. I, nr. 287 din 12 aprilie 2014)[22]. Cu toată această schimbare de concepţie în ce priveşte sediul materiei, reglementarea a rămas, în principiu, aceeaşi şi deci putem vorbi în continuare despre constantele dreptului constituţional şi penal. Înainte de a intra în unele dezvoltări, ni se pare important să facem o subliniere în legătură cu drepturile de amnistie/graţiere prevăzute de Constituţie pentru Parlament şi Preşedintele României. Ea aparţine unui reputat constituţionalist şi are în vedere faptul că, în cazul autorităţilor publice, nu se pune problema drepturilor şi libertăţilor constituţionale, ci de o competenţă stabilită prin Constituţie şi lege şi pe care trebuie să o exercite în mod obligatoriu. Pe de altă parte, aceasta nu exclude din câmpul obligaţiilor autorităţilor publice rezonabilitatea şi buna-credinţă în exercitarea atribuţiilor lor. În acelaşi sens este şi jurisprudenţa CCR (decizia nr. 802/2006, M. Of., p. I nr. 11 din 8 ianuarie 2007), care subliniază că reprezentanţii autorităţilor publice pot fi sancţionaţi pentru eventualele abuzuri în exercitarea atribuţiilor lor prin multiple mecanisme, preponderent de natură jurisdicţională, instituite la nivel constituţional şi legal[23]. Urmează, însă, să examinăm în ce condiţii Parlamentul şi Preşedintele României au obligaţia de a exercita dreptul de amnistie/graţiere sau este vorba de o obligaţie care presupune o apreciere discreţionară, care ar fi limitele şi căile de control ale comportamenului.
IV. Dreptul discreţionar al Parlamentului de a acorda amnistia sau graţierea colectivă şi controlul acestuia
În exercitarea atribuţiei de a acorda amnistia şi graţierea colectivă Parlamentul nu este ţinut decât de anumite cerinţe constituţionale sau legale (NCP şi Legea nr. 546/2002 în cazul graţierii colective), cum ar fi de exemplu:
– legea prin care se acordă să fie o lege organică, adică să fie adoptată cu votul majorităţii fiecărei Camere [art. 73 lit. i) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie];
– legea să nu aibă efecte asupra măsurilor de siguranţă şi asupra drepturilor persoanei vătămate pentru că ar fi contrară art. 152 alin. (2) şi a art. 160 alin. (3) NCP;
– legea să nu prevadă că suspectul sau inculpatul nu au posibilitatea de a solicita continuarea procesului penal, pentru că acuzaţiile sunt nefondate şi să obţină astfel achitarea, pentru că ar contraveni art. 18 NCPP;
– legea să nu prevadă că efectele ei se produc pentru fapte săvârşite şi posterior datei prevăzute în legea de greţiere colectivă şi nici să nu împiedice exercitarea căilor extraordinare de atac de către condamnat, în condiţiile legii sau că graţierea constituie temei pentru respingerea căilor extraordinare de atac exercitate de către acesta, pentru că s-ar încălca prevederile art. 13 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 546/2002;
– legea graţierii colective să nu interzică comutarea pedepsei într-una mai uşoară, soluţie posibilă prevăzută de art. 14 alin. (3) din Legea nr. 546/2002;
– dacă iniţierea legii de graţiere colectivă aparţine Guvernului, sarcina elaborării proiectului revine Ministerului Justiţiei, care poate fi sesizat în acest sens şi de Administraţia Naţională a Penitenciarelor (art. 15 din Legea nr. 546/2002). Deşi Legea nu prevede, apreciem că, desigur, astfel de propuneri pot fi făcute Guvernului/Ministerului Justiţiei şi de către alte autorităţi, cum ar fi, de exemplu, Avocatul Poporului. Dacă respectă aceste cerinţe, Parlamentul are dreptul discreţionar de a acorda amnistia[24], adică poate reglementa: amnistia generală (pentru orice infracţiune, indiferent de gravitate, natura, sediul de incriminare al faptei) sau specială (priveşte anumite infracţiuni, particularizate prin cuantumul pedepsei, natura infracţiunilor sau calitatea infractorilor – întreţinători de familie, femei gravide, bolnavi într-un anumit stadiu, după nivelul vârstei etc); amnistia pură şi simplă sau necondiţionată (legea nu subordonează amnistia vreunei condiţii speciale) şi amnistia condiţionată (subordonată îndeplinirii unor condiţii, cum ar fi lipsa sau recuperarea prejudiciului, cuantumul acestuia, infractorul să nu fi fost condamnat anterior ori să aibă o anumită vârstă, locul săvârşirii etc); proprie (antecondamnatorie), când înlătură răspunderea penală pentru infracţiunea săvârşită sau improprie (postcondamnatorie), când înlătură răspunderea penală şi prin consecinţă şi executarea pedepsei; se pot indica textele care incriminează faptele amnistiate ori natura infracţiunilor (de ex., infracţiuni contra familiei, contra ordinii şi liniştii publice, privind frontiera de stat etc.) sau gravitatea infracţiunilor prin arătarea maximului special al pedepsei prevăzut de textul incriminator. La fel şi în cazul graţierii colective, Parlamentul poate adopta legi discreţionare, dacă respectă cerinţele arătate mai devreme, respectiv poate acorda clemenţă unui număr nedeterminat de persoane, poate privi pedepse determinate prin natura, cuantumul ori durata lor, aplicate ori care urmează să fie aplicate pentru anumite infracţiuni săvârşite anterior adoptării legii, poate fi totală sau parţială ori poate consta în comutarea pedepsei, poate fi necondiţionată (pură şi simplă) ori condiţionată de conduita beneficiarului pe o anumită perioadă de timp, sub sancţiunea revocării graţierii ceea ce duce la executarea şi a pedepsei rămase neexecutate şi a pedepsei primite pentru noua infracţiune, fără să poată opera contopirea pedepselor. Însă atât în cazul graţierii necondiţionate, cât şi a celei condiţionate, legea poate să prevadă anumite cerinţe cu privire la natura pedepsei, durata condamnării, persoana condamnatului. Dacă Parlamentul doreşte să graţieze nu numai pedepsele principale, trebuie să prevadă în mod expres în lege că sunt avute în vedere şi pedepsele complementare ori măsurile educative neprivative de libertate sau şi pedepsele a căror executare este suspendată sub supraveghere [art. 160 alin. (2) şi (4) NCP]. De asemenea, Parlamentul trebuie să aibă în vedere, potrivit art. 14 din Legea nr. 546/2002, că în situaţia pluralităţii de infracţiuni pentru care s-au aplicat pedepse ce au fost contopite, obiectul graţierii colective îl constituie pedepsele aplicate pentru fiecare dintre infracţiuni şi nu pedeapsa rezultantă[25]. Puterea discreţionară a Parlamentului în adoptarea legii de amnistie şi graţiere colectivă nu este, însă, înţeleasă ori acceptată şi de aceea este în prezent supusă unor critici care nu întotdeauna sunt justificate, sunt formulate în mod interesat, din motive politicianiste sau din ignoranţă, mai ales în cazul mediei, care nu se documentează suficient. Dovadă reacţiile din anii 2013–2015 în legătură cu iniţierea unor legi în acest domeniu, deşi Avocatul Poporului, după o analiză temeinică în penitenciare, a tras concluzia că o asemenea lege este benefică. În acelaşi sens, sunt şi multiplele condamnări ale României la CEDO, toate pentru că nu se asigură nişte condiţii minime obligatorii şi aceasta şi din cauza supraaglomerării. În analiza acestei atribuţii a Parlamentului trebuie avut în vedere şi faptul că nu este o dispoziţie nouă, ci ea vine din istorie şi întotdeauna s-a practicat, din motive care pot varia de la o etapă la alta. Iar puterea discreţionară a Parlamentului nu este o găselniţă a perioadei de după anul 1989, ci o serie de administrativişti de la noi sau din alte ţări au subliniat cu zeci de ani în urmă că din moment ce Constituţia nu stabileşte, în mod expres, limitări, Parlamentul are libertate de apreciere asupra conţinutului, asupra oportunităţii şi asupra întinderii actului juridic[26]. În sfârşit, nu se are în vedere faptul că, deşi Parlamentul are un drept discreţionar, el nu poate să-şi exercite acest drept prin exces de putere, adică să depăşească limitele stabilite de Constituţie ori de lege, cum ar fi de exemplu acordarea amnistiei/graţierii colective prin lege ordinară şi nu organică, să stabilească că amnistia/graţierea colectivă se aplică şi măsurilor de siguranţă sau că duce la pierderea drepturilor persoanei vătămate etc. Doctrina semnalează ca pârghii de control Curtea Constituţională, Consiliul Legislativ şi Avocatul Poporului[27]. Deşi suntem de accord, faţă de realităţile din ţara noastră, trebuie să constatăm că numai prima pârghie este şi eficientă, deoarece deciziile CCR sunt general obligatorii, dar desigur se poate verifica numai dacă legea este adoptată cu respectarea Constituţiei; Consiliul legislativ, din păcate, este de multe ori ignorat de Parlament şi numai schimbarea în viitor a naturii sale din organ consultativ ar putea constitui o pârghie importantă. Necondiţionat suntem de părere că trebuie să sporească în mod considerabil rolul şi autoritatea Avocatului Poporului, care potrivit art. 58 alin. (1)din Constituţie are ca atribuţie apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice, inclusiv suspecţi, inculpaţi sau condamnaţi. La acestea am putea adăuga, cu temei credem, şi alte pârghii: numărul de voturi necesar pentru o lege organică se poate obţine, ca regulă, numai cu sprijinul, cel puţin parţial, al opoziţiei şi deci un control se exercită chiar în comisii şi în plenul Camerelor[28]; Preşedintele României, dacă are motive întemeiate, poate o singură dată să solicite reexaminarea legii şi poate sisiza CCR înainte de promulgare [art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din Constituţie]; controlul societăţii civile. Acesta din urmă poate constitui o presiune asupra Parlamentului, dar numai dacă este serios fundamentat, nu o opinie vehiculată în media după ureche, simpatii şi antipatii ori interese obscure de către ONG-uri dubioase sau cointeresate etc. Încă din secolul XIX, Alexis de Tocqueville sublinia că în SUA asociaţiile – foarte numeroase – nu au niciodată pretenţia să reprezinte majoritatea, ci reprezintă în ochii tuturor o minoritate a naţiunii, care vizează convingerea prin luări de cuvânt şi petiţii, în timp ce în Europa, asociaţiile se consideră ca un consiliu legislativ şi executiv al naţiunii, care acţionează şi comandă[29]. Între timp, se subliniază în doctrina recentă ceea ce şi Tocqueville anticipa, că statul, chiar şi în sistemul american, a început să ia locul unor asociaţii şi nu face decât să înmoaie, să îndoaie, să ghideze voinţele fără să le frângă, se împotriveşte în mod constant iniţiativei, deşi rareori stimulează pe cineva să acţioneze, împiedică crearea lucrurilor, fără a le distruge, stinghereşte, compromite, enervează, înnăbuşe, paralizează, fără să oprime, dar, în cele din urmă, reduce fiecare naţiune la o turmă de animale sperioase şi harnice al căror păstor este guvernul. Statul (poate cineva deasupra lui?) face toate acestea, cu promisiunea lui seducătoare de „siguranţă din leagăn până în mormânt”[30]. Deci, cu aceste rezerve, care la noi trebuie avute acum, după 1990, în vedere, apreciem că societatea civilă poate să exercite un control asupra Parlamentului, dar prin poziţii serioase, nu prin vorbe goale, jigniri chiar, răstălmăciri etc.
– legea prin care se acordă să fie o lege organică, adică să fie adoptată cu votul majorităţii fiecărei Camere [art. 73 lit. i) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie];
– legea să nu aibă efecte asupra măsurilor de siguranţă şi asupra drepturilor persoanei vătămate pentru că ar fi contrară art. 152 alin. (2) şi a art. 160 alin. (3) NCP;
– legea să nu prevadă că suspectul sau inculpatul nu au posibilitatea de a solicita continuarea procesului penal, pentru că acuzaţiile sunt nefondate şi să obţină astfel achitarea, pentru că ar contraveni art. 18 NCPP;
– legea să nu prevadă că efectele ei se produc pentru fapte săvârşite şi posterior datei prevăzute în legea de greţiere colectivă şi nici să nu împiedice exercitarea căilor extraordinare de atac de către condamnat, în condiţiile legii sau că graţierea constituie temei pentru respingerea căilor extraordinare de atac exercitate de către acesta, pentru că s-ar încălca prevederile art. 13 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 546/2002;
– legea graţierii colective să nu interzică comutarea pedepsei într-una mai uşoară, soluţie posibilă prevăzută de art. 14 alin. (3) din Legea nr. 546/2002;
– dacă iniţierea legii de graţiere colectivă aparţine Guvernului, sarcina elaborării proiectului revine Ministerului Justiţiei, care poate fi sesizat în acest sens şi de Administraţia Naţională a Penitenciarelor (art. 15 din Legea nr. 546/2002). Deşi Legea nu prevede, apreciem că, desigur, astfel de propuneri pot fi făcute Guvernului/Ministerului Justiţiei şi de către alte autorităţi, cum ar fi, de exemplu, Avocatul Poporului. Dacă respectă aceste cerinţe, Parlamentul are dreptul discreţionar de a acorda amnistia[24], adică poate reglementa: amnistia generală (pentru orice infracţiune, indiferent de gravitate, natura, sediul de incriminare al faptei) sau specială (priveşte anumite infracţiuni, particularizate prin cuantumul pedepsei, natura infracţiunilor sau calitatea infractorilor – întreţinători de familie, femei gravide, bolnavi într-un anumit stadiu, după nivelul vârstei etc); amnistia pură şi simplă sau necondiţionată (legea nu subordonează amnistia vreunei condiţii speciale) şi amnistia condiţionată (subordonată îndeplinirii unor condiţii, cum ar fi lipsa sau recuperarea prejudiciului, cuantumul acestuia, infractorul să nu fi fost condamnat anterior ori să aibă o anumită vârstă, locul săvârşirii etc); proprie (antecondamnatorie), când înlătură răspunderea penală pentru infracţiunea săvârşită sau improprie (postcondamnatorie), când înlătură răspunderea penală şi prin consecinţă şi executarea pedepsei; se pot indica textele care incriminează faptele amnistiate ori natura infracţiunilor (de ex., infracţiuni contra familiei, contra ordinii şi liniştii publice, privind frontiera de stat etc.) sau gravitatea infracţiunilor prin arătarea maximului special al pedepsei prevăzut de textul incriminator. La fel şi în cazul graţierii colective, Parlamentul poate adopta legi discreţionare, dacă respectă cerinţele arătate mai devreme, respectiv poate acorda clemenţă unui număr nedeterminat de persoane, poate privi pedepse determinate prin natura, cuantumul ori durata lor, aplicate ori care urmează să fie aplicate pentru anumite infracţiuni săvârşite anterior adoptării legii, poate fi totală sau parţială ori poate consta în comutarea pedepsei, poate fi necondiţionată (pură şi simplă) ori condiţionată de conduita beneficiarului pe o anumită perioadă de timp, sub sancţiunea revocării graţierii ceea ce duce la executarea şi a pedepsei rămase neexecutate şi a pedepsei primite pentru noua infracţiune, fără să poată opera contopirea pedepselor. Însă atât în cazul graţierii necondiţionate, cât şi a celei condiţionate, legea poate să prevadă anumite cerinţe cu privire la natura pedepsei, durata condamnării, persoana condamnatului. Dacă Parlamentul doreşte să graţieze nu numai pedepsele principale, trebuie să prevadă în mod expres în lege că sunt avute în vedere şi pedepsele complementare ori măsurile educative neprivative de libertate sau şi pedepsele a căror executare este suspendată sub supraveghere [art. 160 alin. (2) şi (4) NCP]. De asemenea, Parlamentul trebuie să aibă în vedere, potrivit art. 14 din Legea nr. 546/2002, că în situaţia pluralităţii de infracţiuni pentru care s-au aplicat pedepse ce au fost contopite, obiectul graţierii colective îl constituie pedepsele aplicate pentru fiecare dintre infracţiuni şi nu pedeapsa rezultantă[25]. Puterea discreţionară a Parlamentului în adoptarea legii de amnistie şi graţiere colectivă nu este, însă, înţeleasă ori acceptată şi de aceea este în prezent supusă unor critici care nu întotdeauna sunt justificate, sunt formulate în mod interesat, din motive politicianiste sau din ignoranţă, mai ales în cazul mediei, care nu se documentează suficient. Dovadă reacţiile din anii 2013–2015 în legătură cu iniţierea unor legi în acest domeniu, deşi Avocatul Poporului, după o analiză temeinică în penitenciare, a tras concluzia că o asemenea lege este benefică. În acelaşi sens, sunt şi multiplele condamnări ale României la CEDO, toate pentru că nu se asigură nişte condiţii minime obligatorii şi aceasta şi din cauza supraaglomerării. În analiza acestei atribuţii a Parlamentului trebuie avut în vedere şi faptul că nu este o dispoziţie nouă, ci ea vine din istorie şi întotdeauna s-a practicat, din motive care pot varia de la o etapă la alta. Iar puterea discreţionară a Parlamentului nu este o găselniţă a perioadei de după anul 1989, ci o serie de administrativişti de la noi sau din alte ţări au subliniat cu zeci de ani în urmă că din moment ce Constituţia nu stabileşte, în mod expres, limitări, Parlamentul are libertate de apreciere asupra conţinutului, asupra oportunităţii şi asupra întinderii actului juridic[26]. În sfârşit, nu se are în vedere faptul că, deşi Parlamentul are un drept discreţionar, el nu poate să-şi exercite acest drept prin exces de putere, adică să depăşească limitele stabilite de Constituţie ori de lege, cum ar fi de exemplu acordarea amnistiei/graţierii colective prin lege ordinară şi nu organică, să stabilească că amnistia/graţierea colectivă se aplică şi măsurilor de siguranţă sau că duce la pierderea drepturilor persoanei vătămate etc. Doctrina semnalează ca pârghii de control Curtea Constituţională, Consiliul Legislativ şi Avocatul Poporului[27]. Deşi suntem de accord, faţă de realităţile din ţara noastră, trebuie să constatăm că numai prima pârghie este şi eficientă, deoarece deciziile CCR sunt general obligatorii, dar desigur se poate verifica numai dacă legea este adoptată cu respectarea Constituţiei; Consiliul legislativ, din păcate, este de multe ori ignorat de Parlament şi numai schimbarea în viitor a naturii sale din organ consultativ ar putea constitui o pârghie importantă. Necondiţionat suntem de părere că trebuie să sporească în mod considerabil rolul şi autoritatea Avocatului Poporului, care potrivit art. 58 alin. (1)din Constituţie are ca atribuţie apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice, inclusiv suspecţi, inculpaţi sau condamnaţi. La acestea am putea adăuga, cu temei credem, şi alte pârghii: numărul de voturi necesar pentru o lege organică se poate obţine, ca regulă, numai cu sprijinul, cel puţin parţial, al opoziţiei şi deci un control se exercită chiar în comisii şi în plenul Camerelor[28]; Preşedintele României, dacă are motive întemeiate, poate o singură dată să solicite reexaminarea legii şi poate sisiza CCR înainte de promulgare [art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din Constituţie]; controlul societăţii civile. Acesta din urmă poate constitui o presiune asupra Parlamentului, dar numai dacă este serios fundamentat, nu o opinie vehiculată în media după ureche, simpatii şi antipatii ori interese obscure de către ONG-uri dubioase sau cointeresate etc. Încă din secolul XIX, Alexis de Tocqueville sublinia că în SUA asociaţiile – foarte numeroase – nu au niciodată pretenţia să reprezinte majoritatea, ci reprezintă în ochii tuturor o minoritate a naţiunii, care vizează convingerea prin luări de cuvânt şi petiţii, în timp ce în Europa, asociaţiile se consideră ca un consiliu legislativ şi executiv al naţiunii, care acţionează şi comandă[29]. Între timp, se subliniază în doctrina recentă ceea ce şi Tocqueville anticipa, că statul, chiar şi în sistemul american, a început să ia locul unor asociaţii şi nu face decât să înmoaie, să îndoaie, să ghideze voinţele fără să le frângă, se împotriveşte în mod constant iniţiativei, deşi rareori stimulează pe cineva să acţioneze, împiedică crearea lucrurilor, fără a le distruge, stinghereşte, compromite, enervează, înnăbuşe, paralizează, fără să oprime, dar, în cele din urmă, reduce fiecare naţiune la o turmă de animale sperioase şi harnice al căror păstor este guvernul. Statul (poate cineva deasupra lui?) face toate acestea, cu promisiunea lui seducătoare de „siguranţă din leagăn până în mormânt”[30]. Deci, cu aceste rezerve, care la noi trebuie avute acum, după 1990, în vedere, apreciem că societatea civilă poate să exercite un control asupra Parlamentului, dar prin poziţii serioase, nu prin vorbe goale, jigniri chiar, răstălmăciri etc.
V. Dreptul discreţionar al Preşedintelui României de a acorda graţierea individuală şi controlul acestuia
Ca şi în cazul Parlamentului, în privinţa acestui drept, preşedintele trebuie să se supună unor cerinţe constituţionale şi legale. În afara aspectelor pe care le-am examinat în legătură cu amnistia/graţierea colectivă şi care pot privi şi graţierea individuală, în măsura în care nu se dispune expres altfel, trebuie avute în vedere şi următoarele precizări:
– graţierea individuală se poate dispune de către preşedinte sau de persoana care asigură interimatul[31] numai prin decret, care se contrasemnează de primul ministru [art. 94 lit. b), art. 98 şi art. 100 din Constituţie]. Deşi i se spune graţiere individuală, prin acelaşi decret pot fi graţiate mai multe persoane fizice/juridice individualizate, fără ca prin aceasta să se poată reproşa că am fi în prezenţa unei graţieri colective, care este de competenţa Parlamentului;
– graţierea individuală se acordă la cerere, de persoanele prevăzute de art. 4 din Legea nr. 546/2002 sau din oficiu, numai după rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare[32], dar nu pot fi graţiate pedepsele deja executate sau pedepsele a căror executare nu a început din cauza sustragerii condamnatului de la executare [art. 9 alin .(3) din Lege];
– graţierea individuală să fie necondiţionată [art. 17 din Legea nr. 546/2002]. În rest, aşa cum a precizat CCR, prin Avizul nr. 1/2007, graţierea individuală este un apanaj tradiţional al şefului statului (istoric vorbind, am arătat mai devreme ce au prevăzut şi prevăd Constituţiile române), care nu are obligaţia să-şi motiveze măsura luată, astfel că orice explicaţie ar da, inclusiv aceea că nu a fost convins de justeţea pedepselor aplicate, nu-i poate fi reproşată [33]. Altfel spus, dreptul Preşedintelui, ca şi în cazul Parlamentului, se exercită în mod discreţionar, aspect tratat ca atare în doctrină, unde se fac şi următoarele sublinieri [34]:
– graţierea individuală se poate dispune de către preşedinte sau de persoana care asigură interimatul[31] numai prin decret, care se contrasemnează de primul ministru [art. 94 lit. b), art. 98 şi art. 100 din Constituţie]. Deşi i se spune graţiere individuală, prin acelaşi decret pot fi graţiate mai multe persoane fizice/juridice individualizate, fără ca prin aceasta să se poată reproşa că am fi în prezenţa unei graţieri colective, care este de competenţa Parlamentului;
– graţierea individuală se acordă la cerere, de persoanele prevăzute de art. 4 din Legea nr. 546/2002 sau din oficiu, numai după rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare[32], dar nu pot fi graţiate pedepsele deja executate sau pedepsele a căror executare nu a început din cauza sustragerii condamnatului de la executare [art. 9 alin .(3) din Lege];
– graţierea individuală să fie necondiţionată [art. 17 din Legea nr. 546/2002]. În rest, aşa cum a precizat CCR, prin Avizul nr. 1/2007, graţierea individuală este un apanaj tradiţional al şefului statului (istoric vorbind, am arătat mai devreme ce au prevăzut şi prevăd Constituţiile române), care nu are obligaţia să-şi motiveze măsura luată, astfel că orice explicaţie ar da, inclusiv aceea că nu a fost convins de justeţea pedepselor aplicate, nu-i poate fi reproşată [33]. Altfel spus, dreptul Preşedintelui, ca şi în cazul Parlamentului, se exercită în mod discreţionar, aspect tratat ca atare în doctrină, unde se fac şi următoarele sublinieri [34]:
– în măsura în care o autoritate publică este abilitată să acţioneze de o manieră discreţionară, se poate verifica totuşi dacă actul emis, refuzul de a-l emite sau tăcerea sunt ilicite, deoarece limitele legale ale puterii discreţionare au fost depăşite, deci a comis un exces de putere sau a deturnat puterea de la scopul pentru care i-a fost acordată. Se citează deci ca un viciu şi neutilizarea puterii discreţionare ori exercitarea ei insuficientă, atunci când autoritatea presupune în mod neîntemeiat că dispune doar de o „competenţă legată”, motiv pentru care nu recurge la puterea discreţionară ce i-a fost conferită;
– tendinţa autorităţilor învestite cu putere publică de a-şi spori puterea, de a se întări şi dezvolta în raporturile cu toţi ceilalţi şi de a acţiona până la urmă cu exces de putere reprezintă o constantă inevitabilă a oricărei societăţi, oricât de democratică ar pretinde că este;
– cercetarea puterii discreţionare presupune analiza raportului legalitate-oportunitate, din perspectiva excesului de putere. Puterea discreţionară oferă o anumită libertate, dar pentru autoritatea învestită cu aceasta, exerciţiul puterii discreţionare nu reprezintă doar un drept, ci în egală măsură o obligaţie. Este necesar ca judecătorul să stabilească unde începe puterea sa de control asupra legalităţii şi unde începe puterea discreţionară, în principiu necontrolabilă. În astfel de situaţii, aprecieri cu caracter juridic sunt posibile în oarecare măsură şi în istoricul puterii discreţionare şi aceasta este modalitatea prin care se ajunge la un control al oportunităţii. Altfel spus, respectarea regulilor ce limitează puterea discreţionară va fi controlată de către instanţe, deoarece judecătorul controlează legalitatea, ceea ce îl poate obliga în anumite cazuri să controleze şi oportunitatea, fiindcă oportunitatea este o noţiune calitativă, ce nu depinde doar de caracterul conţinutului, ci în egală măsură, de momentul în care decizia a fost luată, de circumstanţele speciale în care ea a fost edictată şi se apreciază în funcţie de anumite norme de referinţă care pot varia de la un Preşedinte la altul, şi care depind de opiniile, de convingerile, de clarviziunea, de starea de informare a fiecăruia etc. Este deci fără îndoială că suntem în prezenţa unui act al Preşedintelui care este expresia unui drept ce se poate exercita discreţionar. Ce natură juridică are însă acest act? Pe de o parte, ÎCCJ într-una din deciziile sale[35] subliniază că decretul de graţiere este un act juridic unilateral de drept public prin care se manifeastă două voinţe (Preşedintele şi primul-ministru prin contrasemnare), dar care produc acelaşi efect şi independent de faptul că este numit act administrativ complex sau act administrativ atipic, cu certitudine acest act juridic nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, iar pe de altă parte, cu Parlamentul. Se reţine şi că, condamnatul nu are un drept subiectiv de a fi graţiat niciun interes legitim în sensul art. 52 din Constituţie, ci doar unul faptic (?!), astfel că decretul de graţiere nu este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind în prezenţa excepţiei înscrise în art. 126 alin. (6)din Constituţie şi a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, respectiv un act administrativ al autorităţilor publice care priveşte raporturile acestora cu Parlamentul. Decizia nu se ocupă însă de ipoteza în care Preşedintele refuză să acorde graţierea şi respinge cererea petentului. Într-o asemenea situaţie, răspunsul nu este contrasemnat de primul-ministru şi, deci, nu s-ar putea susţine teza existenţei unor raporturi cu Parlamentul, ci ar putea fi o nesoluţionare în termenul legal al unei cereri de graţiere sau un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere [art. 2 lit. h) şi i) din Legea nr. 554/2004]. Ar fi posibil în asemenea cazuri controlul pe calea contenciosului administrativ? Într-o altă decizie a instanţei supreme, aceeaşi secţie nu mai consideră actul graţierii ca un act administrativ supus relaţiei cu Parlamentul, prin controlul politic exercitat asupra prim-ministrului, care contrasemnează decretul, ci un act juridic complex supus unui regim de drept constituţional cu implicaţii profunde în dreptul procesual penal, care nu naşte un raport administrativ tipic şi deci nu este supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ[36]. În sfîrşit, într-o altă opinie, pe care o considerăm corectă şi justificată, decretul de graţiere este un act calificat ca administrativ individual. De aceea, dacă a intrat în circuitul juridic a devenit irevocabil pentru autoritatea emitentă, soluţie care se bazează pe principiul stabilităţii şi al securităţii raporturilor juridice, element esenţial al proeminenţei dreptului într-o societate democratică, idee subliniată constant în jurisprudenţa CEDO. Dar art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 permite autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal să ceară instanţei de contencios administrativ anularea acestuia[37]. În aceste condiţii, îşi găsesşte aplicare art. 52 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care se referă şi la interes legitim, care dacă este public este legat de ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice, [art. 2 li. r) din Legea nr. 554/2004], dar mai ales pentru că în dreptul comunitar nici nu se distinge între interes legitim şi drept, fiind suficientă existenţa legăturii directe între individ şi actul care lezează pentru a putea fi sesizată instanţa [38]. Pe de altă parte, în doctrină[39] se precizează că excepţiile de la controlul pe calea contenciosului administrativ trebuie să fie conforme şi cu art. 53 din Constituţie, iar autoritatea publică să nu comită un exces de putere [art. 2 lit. 1) din Legea nr. 554/2004 – exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor]. Constituţia nu prevede un termen în care Preşedintele României trebuie să rezolve cererea de graţiere şi atunci, fiind un act administrativ, ne întrebăm dacă nu devine aplicabil art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004 care stabileşte că reprezintă nesoluţionare în termenul legal al unei cereri faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. Sau se poate avea în vedere că prin art. 8 alin. (1) din OG nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor se stabileşte un termen de 30 de zile de la înregistrarea petiţiei. Se observă însă că, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 546/2002, preşedintele, în exercitarea prerogativei sale de graţiere, poate solicita, atunci când socoteşte necesar, avize consultative de la Ministerul Justiţiei, care este obligat să le înainteze în termen de 30 de zile de la data solicitării. În acelaşi termen, apreciem noi, că preşedintele, numai dacă consideră necesar, poate solicita informaţii cu privire la persoana fizică administraţiei publice locale, conducătorului locului de detenţie, organelor judecătoreşti şi ale parchetelor, organelor de poliţie şi altor instituţii publice, dacă este vorba de condamnaţi şi comandantului unităţii, iar în cazul persoanelor juridice de la registrul comerţului, de la autorităţile cu atribuţii de control fiscal şi vamal, de la organul care a autorizat/înregistrat înfiinţarea persoanei juridice, de la organele administraţiei publice locale, precum şi de la orice altă instituţie publică. Pentru a corela Legea nr. 554/2004 cu Legea nr. 546/2002, până se va adopta o dispoziţie expresă clară, socotim că în cazurile în care preşedintele apreciază că este necesar să solicite avize/informaţii, termenul de 30 de zile în care trebuie să rezolve el cererea de graţiere va curge de la expirarea termenului în care trebuie să primească avizele/informaţiile. Ne bazăm soluţia şi pe art. 8 alin. (2) din OG nr. 27/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 233/2002, care stabileşte că dacă petiţia a fost primită de la o altă autoritate/instituţie publică, termenul curge de la înregistrarea acesteia la autoritatea competentă sau se poate recurge la art. 9 din acelaşi act normativ, care prevede că dacă soluţionarea petiţiei necesită o cercetare mai amănunţită, conducătorul autorităţii/instituţiei publice poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile. Un termen de 45 de zile de la înregistrarea petiţiei prevede şi art. 5.1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei Prezidenţiale. Acelaşi text stabileşte şi că, cererile de graţiere sunt primite şi înregistrate de Compartimentul Probleme Cetăţeneşti, care obţine, când este cazul, şi avizul consultativ din partea Ministerului Justiţiei şi răspunde către petenţi. Potrivit art. 10, Departamentul legislativ analizează cererile de graţiere care au primit aviz pozitiv de la M.J., ca şi a celor pe care le consideră întemeiate, chiar dacă avizul este negativ şi întocmeşte note cu propuneri de graţiere şi, dacă este cazul, proiecte de decrete de graţiere. Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi funcţionarea Preşedintelui României nu conţine nicio prevedere privind graţierea. Aşa fiind, se poate constata că, deşi Constituţia îi acordă un drept discreţionar Preşedintelui, el se bazează în principal pe o analiză care nu-i aparţine. Am fi curioşi dacă a existat vreun caz în care Preşedintele să decidă altfel decât a propus Departamentul legislativ, având în vedere că este vorba de un act de clemenţă al lui. Dar, aşa cum sublinia şi ÎCCJ [40], demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci şi dimensiunea ce ţine de valorile umanismului, temeiurile sociale şi de consideraţii de politică penală. Constituţia, prin atribuirea unei puteri discreţionare, leagă această atribuţie a Preşedintelui şi de forul său interior, dar adâncind cercetarea reiese că până la urmă, practic puterea discreţionară aparţine unor consilieri/angajaţi ai Administraţiei Prezidenţiale şi mai puţin Preşedintelui, astfel încât un control pe calea contenciosului administrativ se impune. Sigur el nu este atât de larg ca în cazul unui act administrativ obişnuit, dar, aşa cum am mai arătat, se poate verifica dacă puterea discreţionară nu a alunecat în abuz, mai ales că refuzul de exercitare a competenţelor, neutilizarea sau exercitarea insuficientă a puterii discreţionare constituie un viciu al activităţii autorităţii. Sigur că este mai comod pentru instanţele de contencios administrativ să decidă că nu sunt competente, dar aceasta nu este o soluţie, mai ales că, spre deosebire de Parlament, ar fi singura cale de control. Desigur, nu optăm nici pentru exacerbarea acestui control, o supraaglomerare a instanţelor de contencios administrativ, dar o verificare a limitelor exercitării puterii discreţionare în cadru constituţional şi legal, deci fără o alunecare în abuz, în exces de putere ni se pare că trebuie admisă.
– tendinţa autorităţilor învestite cu putere publică de a-şi spori puterea, de a se întări şi dezvolta în raporturile cu toţi ceilalţi şi de a acţiona până la urmă cu exces de putere reprezintă o constantă inevitabilă a oricărei societăţi, oricât de democratică ar pretinde că este;
– cercetarea puterii discreţionare presupune analiza raportului legalitate-oportunitate, din perspectiva excesului de putere. Puterea discreţionară oferă o anumită libertate, dar pentru autoritatea învestită cu aceasta, exerciţiul puterii discreţionare nu reprezintă doar un drept, ci în egală măsură o obligaţie. Este necesar ca judecătorul să stabilească unde începe puterea sa de control asupra legalităţii şi unde începe puterea discreţionară, în principiu necontrolabilă. În astfel de situaţii, aprecieri cu caracter juridic sunt posibile în oarecare măsură şi în istoricul puterii discreţionare şi aceasta este modalitatea prin care se ajunge la un control al oportunităţii. Altfel spus, respectarea regulilor ce limitează puterea discreţionară va fi controlată de către instanţe, deoarece judecătorul controlează legalitatea, ceea ce îl poate obliga în anumite cazuri să controleze şi oportunitatea, fiindcă oportunitatea este o noţiune calitativă, ce nu depinde doar de caracterul conţinutului, ci în egală măsură, de momentul în care decizia a fost luată, de circumstanţele speciale în care ea a fost edictată şi se apreciază în funcţie de anumite norme de referinţă care pot varia de la un Preşedinte la altul, şi care depind de opiniile, de convingerile, de clarviziunea, de starea de informare a fiecăruia etc. Este deci fără îndoială că suntem în prezenţa unui act al Preşedintelui care este expresia unui drept ce se poate exercita discreţionar. Ce natură juridică are însă acest act? Pe de o parte, ÎCCJ într-una din deciziile sale[35] subliniază că decretul de graţiere este un act juridic unilateral de drept public prin care se manifeastă două voinţe (Preşedintele şi primul-ministru prin contrasemnare), dar care produc acelaşi efect şi independent de faptul că este numit act administrativ complex sau act administrativ atipic, cu certitudine acest act juridic nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, iar pe de altă parte, cu Parlamentul. Se reţine şi că, condamnatul nu are un drept subiectiv de a fi graţiat niciun interes legitim în sensul art. 52 din Constituţie, ci doar unul faptic (?!), astfel că decretul de graţiere nu este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind în prezenţa excepţiei înscrise în art. 126 alin. (6)din Constituţie şi a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, respectiv un act administrativ al autorităţilor publice care priveşte raporturile acestora cu Parlamentul. Decizia nu se ocupă însă de ipoteza în care Preşedintele refuză să acorde graţierea şi respinge cererea petentului. Într-o asemenea situaţie, răspunsul nu este contrasemnat de primul-ministru şi, deci, nu s-ar putea susţine teza existenţei unor raporturi cu Parlamentul, ci ar putea fi o nesoluţionare în termenul legal al unei cereri de graţiere sau un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere [art. 2 lit. h) şi i) din Legea nr. 554/2004]. Ar fi posibil în asemenea cazuri controlul pe calea contenciosului administrativ? Într-o altă decizie a instanţei supreme, aceeaşi secţie nu mai consideră actul graţierii ca un act administrativ supus relaţiei cu Parlamentul, prin controlul politic exercitat asupra prim-ministrului, care contrasemnează decretul, ci un act juridic complex supus unui regim de drept constituţional cu implicaţii profunde în dreptul procesual penal, care nu naşte un raport administrativ tipic şi deci nu este supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ[36]. În sfîrşit, într-o altă opinie, pe care o considerăm corectă şi justificată, decretul de graţiere este un act calificat ca administrativ individual. De aceea, dacă a intrat în circuitul juridic a devenit irevocabil pentru autoritatea emitentă, soluţie care se bazează pe principiul stabilităţii şi al securităţii raporturilor juridice, element esenţial al proeminenţei dreptului într-o societate democratică, idee subliniată constant în jurisprudenţa CEDO. Dar art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 permite autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal să ceară instanţei de contencios administrativ anularea acestuia[37]. În aceste condiţii, îşi găsesşte aplicare art. 52 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care se referă şi la interes legitim, care dacă este public este legat de ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice, [art. 2 li. r) din Legea nr. 554/2004], dar mai ales pentru că în dreptul comunitar nici nu se distinge între interes legitim şi drept, fiind suficientă existenţa legăturii directe între individ şi actul care lezează pentru a putea fi sesizată instanţa [38]. Pe de altă parte, în doctrină[39] se precizează că excepţiile de la controlul pe calea contenciosului administrativ trebuie să fie conforme şi cu art. 53 din Constituţie, iar autoritatea publică să nu comită un exces de putere [art. 2 lit. 1) din Legea nr. 554/2004 – exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor]. Constituţia nu prevede un termen în care Preşedintele României trebuie să rezolve cererea de graţiere şi atunci, fiind un act administrativ, ne întrebăm dacă nu devine aplicabil art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004 care stabileşte că reprezintă nesoluţionare în termenul legal al unei cereri faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. Sau se poate avea în vedere că prin art. 8 alin. (1) din OG nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor se stabileşte un termen de 30 de zile de la înregistrarea petiţiei. Se observă însă că, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 546/2002, preşedintele, în exercitarea prerogativei sale de graţiere, poate solicita, atunci când socoteşte necesar, avize consultative de la Ministerul Justiţiei, care este obligat să le înainteze în termen de 30 de zile de la data solicitării. În acelaşi termen, apreciem noi, că preşedintele, numai dacă consideră necesar, poate solicita informaţii cu privire la persoana fizică administraţiei publice locale, conducătorului locului de detenţie, organelor judecătoreşti şi ale parchetelor, organelor de poliţie şi altor instituţii publice, dacă este vorba de condamnaţi şi comandantului unităţii, iar în cazul persoanelor juridice de la registrul comerţului, de la autorităţile cu atribuţii de control fiscal şi vamal, de la organul care a autorizat/înregistrat înfiinţarea persoanei juridice, de la organele administraţiei publice locale, precum şi de la orice altă instituţie publică. Pentru a corela Legea nr. 554/2004 cu Legea nr. 546/2002, până se va adopta o dispoziţie expresă clară, socotim că în cazurile în care preşedintele apreciază că este necesar să solicite avize/informaţii, termenul de 30 de zile în care trebuie să rezolve el cererea de graţiere va curge de la expirarea termenului în care trebuie să primească avizele/informaţiile. Ne bazăm soluţia şi pe art. 8 alin. (2) din OG nr. 27/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 233/2002, care stabileşte că dacă petiţia a fost primită de la o altă autoritate/instituţie publică, termenul curge de la înregistrarea acesteia la autoritatea competentă sau se poate recurge la art. 9 din acelaşi act normativ, care prevede că dacă soluţionarea petiţiei necesită o cercetare mai amănunţită, conducătorul autorităţii/instituţiei publice poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile. Un termen de 45 de zile de la înregistrarea petiţiei prevede şi art. 5.1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei Prezidenţiale. Acelaşi text stabileşte şi că, cererile de graţiere sunt primite şi înregistrate de Compartimentul Probleme Cetăţeneşti, care obţine, când este cazul, şi avizul consultativ din partea Ministerului Justiţiei şi răspunde către petenţi. Potrivit art. 10, Departamentul legislativ analizează cererile de graţiere care au primit aviz pozitiv de la M.J., ca şi a celor pe care le consideră întemeiate, chiar dacă avizul este negativ şi întocmeşte note cu propuneri de graţiere şi, dacă este cazul, proiecte de decrete de graţiere. Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi funcţionarea Preşedintelui României nu conţine nicio prevedere privind graţierea. Aşa fiind, se poate constata că, deşi Constituţia îi acordă un drept discreţionar Preşedintelui, el se bazează în principal pe o analiză care nu-i aparţine. Am fi curioşi dacă a existat vreun caz în care Preşedintele să decidă altfel decât a propus Departamentul legislativ, având în vedere că este vorba de un act de clemenţă al lui. Dar, aşa cum sublinia şi ÎCCJ [40], demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci şi dimensiunea ce ţine de valorile umanismului, temeiurile sociale şi de consideraţii de politică penală. Constituţia, prin atribuirea unei puteri discreţionare, leagă această atribuţie a Preşedintelui şi de forul său interior, dar adâncind cercetarea reiese că până la urmă, practic puterea discreţionară aparţine unor consilieri/angajaţi ai Administraţiei Prezidenţiale şi mai puţin Preşedintelui, astfel încât un control pe calea contenciosului administrativ se impune. Sigur el nu este atât de larg ca în cazul unui act administrativ obişnuit, dar, aşa cum am mai arătat, se poate verifica dacă puterea discreţionară nu a alunecat în abuz, mai ales că refuzul de exercitare a competenţelor, neutilizarea sau exercitarea insuficientă a puterii discreţionare constituie un viciu al activităţii autorităţii. Sigur că este mai comod pentru instanţele de contencios administrativ să decidă că nu sunt competente, dar aceasta nu este o soluţie, mai ales că, spre deosebire de Parlament, ar fi singura cale de control. Desigur, nu optăm nici pentru exacerbarea acestui control, o supraaglomerare a instanţelor de contencios administrativ, dar o verificare a limitelor exercitării puterii discreţionare în cadru constituţional şi legal, deci fără o alunecare în abuz, în exces de putere ni se pare că trebuie admisă.
VI. În loc de concluzii
Evoluţia istorică demonstrează că în mod tradiţional Domnitorul, Regele, autoritatea legiuitoare, vârful puterii executive acordau, în funcţie de etapa în care ţara se afla, în anumite ocazii (ziua Regelui, Crăciun, Paşte, ziua dictatorului, sărbătoarea naţională, ieşirea din comunism, începerea sau încetarea mandatului preşedintelui etc.) amnistie sau graţiere individuală/colectivă. În ultimul timp, deşi dispoziţiile constituţionale sunt aceleaşi, s-a putut observa o reticenţă atât din partea Parlamentului, cât şi a Preşedintelui României, lucru inexplicabil, în condiţiile în care fiecare din cele două autorităţi au putere discreţionară şi pot lua decizii care să ţină seama şi de politica penală a statului, şi de condiţiile de detenţie şi de supraaglomerare a penitenciarelor, de excluderea unor infracţiuni (cum ar fi cele de corupţie, omor, viol, pedofilie etc.) şi a unor condamnaţi (politicieni, miniştri, sau într-un alt plan, recidivişti, persoane care nu au reparat prejudiciul etc.). Sigur de-a lungul timpului s-au făcut şi greşeli (graţiate persoane cu impact negativ foarte mare asupra societăţii civile, revocarea unui decret, soluţie neconstituţională şi nelegală; graţiate de mai multe ori persoane implicate în mafia imobiliară etc.), dar aceasta nu justifică reticenţa de a uza de puterile conferite de Constituţie. Sigur, în cazul Preşedintelui, aprecierea subiectivă este mai pronunţată, ceea ce a dus şi la afirmaţia doamnei Iacob-Ridzi că preşedintele, neavând copii, are o piatră în loc de inimă. Nu putem fi de acord cu o asemenea afirmaţie, mai sunt persoane fără copii şi totuşi sensibile la problemele lor, dar ceea ce îngrijorează este totuşi lipsa unor soluţii favorabile. Adică chiar nimeni, astfel cum rezultă din comunicatul Administraţiei Prezidenţiale din ianuarie 2016, nu s-a putut bucura de clemenţa Preşedintelui? Sigur că el nu este obligat să-şi motiveze soluţia, dar o transparenţă mai mare în adoptarea deciziilor nu ar fi decât benefică pentru imaginea sa de om rece, sec, calculat. Am pornit în această cercetare, aşa cum am arătat, depărtată de preocupările noastre obişnuite tocmai din dorinţa de a înţelege de unde provine această reticenţă a Parlamentului şi a Preşedintelui României. După o documentare, am spune serioasă, am ajuns la concluzia că numai teama de reacţiile negative, uneori foarte virulente, lipsite de bun-simţ şi de bună-credinţă, pot duce la o astfel de reticenţă. Reacţii care, aşa cum am mai arătat, provin, justificat sau nu, din partea unor politicieni români şi străini, ambasadori, jurnalişti, realizatori în media etc. Din moment ce două autorităţi publice de vârf din sistemul nostru constituţional au cedat în faţa unor astfel de presiuni, suntem obligaţi să ne întrebăm dacă reglementarea este corectă, deoarece o lipsă de acţiune poate fi cel puţin la fel de gravă ca şi o soluţie discutabilă. Administrativiştii spun, pe bună dreptate, că legea recunoaşte autorităţilor atribuţii, competente, chiar discreţionare, pentru a le exercita. Sau dacă soluţiile constituţionale şi legale nu sunt suficiente să le revizuim şi să le perfecţionăm pentru a putea vorbi de atribuţii funcţionale. Am prezentat soluţii din alte Constituţii ale statelor din UE şi am văzut că pot exista şi condiţionări (de ex., amnistia şi graţierea nu poate viza miniştri şi membrii guvernelor regionale şi comunitare – Belgia, amnistia se poate acorda numai pentru infracţiuni de natură politică, nu şi pentru cele de drept comun – Grecia, uneori se cere punctul de vedere al Curţii Constituţionale – Finlanda etc.). Deci ceva trebuie făcut. Refuzul de a legifera, ca şi teama de a acorda graţieri individuale, chiar dacă ţin de puterea discreţionară a autorităţilor, nu sunt soluţii specifice statului de drept şi democraţiei constituţionale.
[1] V. M. Ciobanu, O întrebare retorică: cine răspunde în cazul declarării ca neconstituţională a unei dispoziţii legale modificată cu încălcarea unei decizii a Curţii Constituţionale?; Admisibilitatea recursurilor împotriva hotărârilor de respingere a acţiunii în anularea hotărârii arbitrale. Notă critică la soluţia pronunţată de ÎCCJ, secţia a II-a civilă (în colaborare cu C. Vasile).
[2] Disponibil aici.
[3] A se vedea pentru un excelent studiu, D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pp. 7-50.
[4] Disponibil aici.
[5] Disponibil aici.
[6] Agerpres, 15 ianuarie 2016.
[7] D. A. Popescu, I. Fl. Popa, Liber Amicorum Liviu Pop. Reforma dreptului privat român în contextul federalismului juridic European, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, p. X
[8] E. Herovanu, Principiile procedurei judiciare, I, Institutul de Arte Grafice “Lupta” N. Stroilă, Bucureşti, 1936, pp. 12-21.
[9] A se vedea pe larg, T. Avrigeanu, Friedrich Karl von Savigny şi constantele dreptului, în D.A. Popescu, I.-Fl. Popa (ed. coord.), op.cit., pp 49-67. Este lăudabil că autorul s-a referit şi la doctrina românească mai veche sau mai nouă, în contextul doctrinei germane şi franceze îndeosebi.
[10] Pentru dezvoltări a se vedea, I. Gh. Maurer, Cuvânt înainte, în Studii şi Cercetări juridice nr. I/1956, pp. 49-57.
[11] Deşi mai recent în doctrină (T. Avrigeanu, op. cit., pp. 65-66) se susţine că ideea unei opoziţii mascate a autorului faţă de Uniunea Soviectivă este caducă, considerăm şi credem cu tărie că încercarea directorului ICJ de a fundamenta teoria “constantelor în drept” a avut tocmai scopul de a încuraja şi legiuitorul şi pe teoreticieni sau practicieni să nu accepte de plano soluţiile din dreptul sovietic, ci să păstreze tradiţia, specificul vechiului drept românesc. Dovada stă şi în faptul că, recurgând la operele lui Engels şi Marx, autorul nu ezită să sublinieze, în acelaşi scop, că are în vedere nu numai continuitatea instituţiilor prerevoluţionare şi postrevoluţionare, ci chiar persistenţa vechiului drept roman, datorită faptului de a fi constituit expresia aproape desăvârşită a relaţiilor juridice din cadrul producţiei de mărfuri (I. Gh. Maurer, op. cit., p. 53). Cu privire la influenţa dreptului roman a se vedea interesantul studiu a lui R. Zimmerman, Dreptul roman şi cultura europeană (traducere în limba română de D. A. Popescu), în D.A. Popescu, I.-Fl. Popa, op.cit., pp. 964-987.
[12] J. L. Bergel, Méthodes du droit. Théorie générale du droit, dèuxieme édition, Dalloz, Paris, 1989, pp. 110-111.
[13] Idem, pp. 112-119.
[14] Ibidem, pp. 131-143.
[15] A se vedea Şt. Deaconu, E. S. Tănăsescu (art. 11), I. Muraru, E. S. Tănăsescu (art. 20), E. S. Tănăsescu (art. 148) în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru şi E.S. Tănăsescu, Ed. CH Beck, Bucureşti, 2008, pp. 110-121, 169-175 şi 1425-1441.
[16] A se vedea de exemplu, Tr, Ionaşcu, E. Barasch, Despre relativa independentă a unor aspecte ale formei în drept – Problema constantelor dreptului, în SCJ nr. 2/1964; V. Dongoroz, Dreptul penal socialist al ţării noastre. Raportul dintre conţinutul social politic şi conţinutul normativ al dreptului penal din RSR, în S.C.J. nr. 3/1965; A.M. Naschitz, Les preoccupation actuelles dans les recherche de philosophie du droit en Roumanie, în Archives de Philosophie du Droit nr. 15/1970.
[17] V. M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. I, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, pp. 176-177 şi 184-188.
[18] A se vedea C-tin Mitrache, Noutate şi continuitate în reglementarea unor instituţii de drept penal, în A. Almăşan (ed. şi coord.), In honorem, Corneliu Bârsan, Ed. Hamangiu, Revista Dreptul, Bucureşti, 2013, pp. 715-803.
[19] I. Muraru, Gh. Iancu, M.L. Pucheanu, C.L. Popescu, Constituţiile române, Regia autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1993.
[20] Şt. Deaconu (coord.), I. Muraru, E. S. Tănăsescu, S. G. Barbu, Codex constituţional. Constituţiile statelor membre ale Uniunii Europene, vol. I şi II, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 2015.
[21] I. Oancea, în Explicaţii teoretice ale Codului penal român. Partea general, vol. II, de V. Dongoroz, I. Fodor, S. Kahane, N. Iliescu, I. Oancea, C. Bulai, R. Stănoiu, V. Roşca, Ed. Academiei, Bucureşti, 1970, pp. 333-336.
[22] A se vedea pe larg C-tin Mitrache, C. Mitrache, Drept penal român. Partea generală, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2014, pp. 394-398 şi 500-507.
[23] E. S. Tănăsescu, în Constituţia României…, cit. supra, p. 569
[24] Pentru o prezentare mai largă a puterii discreţionare – puterii legiuitoare, vezi D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 23-28. CCR (dec. nr. 89/2003, în M. Of, p. I, nr. 200 din 27 martie 2003) a subliniat că deşi stabilirea criteriilor este atributul exclusiv al legiuitorului, actul normativ de graţiere trebuie să respecte prevederile constituţionale şi principiile de drept general valabile.
[25] Vezi pentru dezvoltări şi efectele amnistiei C-tin Mitrache şi C. Mitrache, op.cit., pp. 395-398 şi 502-507.
[26] A se vedea pentru asemenea opinii D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 23-28.
[27] D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 252-274.
[28] Avem în vedere opoziţia serioasă, constructivă, care votează în interesul ţării/societăţii şi nu pentru imaginea publică într-un fel şi apoi critică legea pe care o votează şi cere, eventual, Guvernului să o modifice prin O.U.G. În acest sens poate fi semnalată şi “seriozitatea” premierului technocrat care iniţial, în mod lăudabil, a decis să nu se substiuie voinţei forţelor politice exprimată prin vot politic în Parlament, iar apoi se pare că se va “înmuia”. Vorba comentariului de pe Ziare.com (25 ianuarie 2016), “democraţia este relativă”.
[29] Alexis de Tocqueville, De la democratie en Amérique, tome I (ediţia E. Nolla), Librairie Philosophic J. Vris, Paris 1990, pp. 149-150.
[30] N. Ferguson, Marele declin: Cum decad instituţiile şi mor economiile, Ed. Polirom, Iaşi, 2014, pp. 126-127.
[31] Faţă de prevederile constituţionale se învederează că nu avea niciun temei constituţional sau legal cerinţa adresată unui preşedinte interimar pe perioada suspendării preşedintelui ales de a nu acorda graţieri individuale prin decret, ci dimpotrivă o atare cerinţă era imorală şi neconstituţională.
[32] Decretul de graţiere individuală nu poate fi revocat, dar graţierea individuală poate fi refuzată de către beneficiarul ei, cu excepţia condamnatului minor, atunci când cererea a fost făcută de altă persoană (art. 11 din Legea nr. 546/2002).
[33] M. Of., p. I, nr. 258 din 18 aprilie 2007.
[34] A se vedea dezvoltarea acestor idei sintetizate din D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 28-32, 60-74, 108-210.
[35] ÎCCJ, s. cont. adm., dec. nr. 1840 din 21 martie 2005, în G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, ediţia a II – a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2014, pp. 173-177.
[36] ÎCCJ, s.cont.adm., dec.nr. 2585 din 25 octombrie 2006, în G. Bogasiu, op.cit., pp. 177-179.
[37] Şt. Deaconu, în Constituţia României…, cit. supra, pp. 886-887 şi 928-930 şi bibliografia citată de acesta; G. Bogasiu, op.cit., p. 186.
[38] D. Apostol Tofan, în Constituţia României, cit. supra, pp. 517-521.
[39] A. Iorgovan, L. Vişan, Al. S. Ciobanu, D. Pasăre, Legea contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 151. Pentru analiza art. 53 din Constituţie, a se vedea E.S. Tănăsescu, înConstituţia României …, cit.supra, pp. 527-546.
[40] Dec nr. 1840/2005, citată supra.
[2] Disponibil aici.
[3] A se vedea pentru un excelent studiu, D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pp. 7-50.
[4] Disponibil aici.
[5] Disponibil aici.
[6] Agerpres, 15 ianuarie 2016.
[7] D. A. Popescu, I. Fl. Popa, Liber Amicorum Liviu Pop. Reforma dreptului privat român în contextul federalismului juridic European, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, p. X
[8] E. Herovanu, Principiile procedurei judiciare, I, Institutul de Arte Grafice “Lupta” N. Stroilă, Bucureşti, 1936, pp. 12-21.
[9] A se vedea pe larg, T. Avrigeanu, Friedrich Karl von Savigny şi constantele dreptului, în D.A. Popescu, I.-Fl. Popa (ed. coord.), op.cit., pp 49-67. Este lăudabil că autorul s-a referit şi la doctrina românească mai veche sau mai nouă, în contextul doctrinei germane şi franceze îndeosebi.
[10] Pentru dezvoltări a se vedea, I. Gh. Maurer, Cuvânt înainte, în Studii şi Cercetări juridice nr. I/1956, pp. 49-57.
[11] Deşi mai recent în doctrină (T. Avrigeanu, op. cit., pp. 65-66) se susţine că ideea unei opoziţii mascate a autorului faţă de Uniunea Soviectivă este caducă, considerăm şi credem cu tărie că încercarea directorului ICJ de a fundamenta teoria “constantelor în drept” a avut tocmai scopul de a încuraja şi legiuitorul şi pe teoreticieni sau practicieni să nu accepte de plano soluţiile din dreptul sovietic, ci să păstreze tradiţia, specificul vechiului drept românesc. Dovada stă şi în faptul că, recurgând la operele lui Engels şi Marx, autorul nu ezită să sublinieze, în acelaşi scop, că are în vedere nu numai continuitatea instituţiilor prerevoluţionare şi postrevoluţionare, ci chiar persistenţa vechiului drept roman, datorită faptului de a fi constituit expresia aproape desăvârşită a relaţiilor juridice din cadrul producţiei de mărfuri (I. Gh. Maurer, op. cit., p. 53). Cu privire la influenţa dreptului roman a se vedea interesantul studiu a lui R. Zimmerman, Dreptul roman şi cultura europeană (traducere în limba română de D. A. Popescu), în D.A. Popescu, I.-Fl. Popa, op.cit., pp. 964-987.
[12] J. L. Bergel, Méthodes du droit. Théorie générale du droit, dèuxieme édition, Dalloz, Paris, 1989, pp. 110-111.
[13] Idem, pp. 112-119.
[14] Ibidem, pp. 131-143.
[15] A se vedea Şt. Deaconu, E. S. Tănăsescu (art. 11), I. Muraru, E. S. Tănăsescu (art. 20), E. S. Tănăsescu (art. 148) în Constituţia României. Comentariu pe articole, coord. I. Muraru şi E.S. Tănăsescu, Ed. CH Beck, Bucureşti, 2008, pp. 110-121, 169-175 şi 1425-1441.
[16] A se vedea de exemplu, Tr, Ionaşcu, E. Barasch, Despre relativa independentă a unor aspecte ale formei în drept – Problema constantelor dreptului, în SCJ nr. 2/1964; V. Dongoroz, Dreptul penal socialist al ţării noastre. Raportul dintre conţinutul social politic şi conţinutul normativ al dreptului penal din RSR, în S.C.J. nr. 3/1965; A.M. Naschitz, Les preoccupation actuelles dans les recherche de philosophie du droit en Roumanie, în Archives de Philosophie du Droit nr. 15/1970.
[17] V. M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. I, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, pp. 176-177 şi 184-188.
[18] A se vedea C-tin Mitrache, Noutate şi continuitate în reglementarea unor instituţii de drept penal, în A. Almăşan (ed. şi coord.), In honorem, Corneliu Bârsan, Ed. Hamangiu, Revista Dreptul, Bucureşti, 2013, pp. 715-803.
[19] I. Muraru, Gh. Iancu, M.L. Pucheanu, C.L. Popescu, Constituţiile române, Regia autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1993.
[20] Şt. Deaconu (coord.), I. Muraru, E. S. Tănăsescu, S. G. Barbu, Codex constituţional. Constituţiile statelor membre ale Uniunii Europene, vol. I şi II, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 2015.
[21] I. Oancea, în Explicaţii teoretice ale Codului penal român. Partea general, vol. II, de V. Dongoroz, I. Fodor, S. Kahane, N. Iliescu, I. Oancea, C. Bulai, R. Stănoiu, V. Roşca, Ed. Academiei, Bucureşti, 1970, pp. 333-336.
[22] A se vedea pe larg C-tin Mitrache, C. Mitrache, Drept penal român. Partea generală, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2014, pp. 394-398 şi 500-507.
[23] E. S. Tănăsescu, în Constituţia României…, cit. supra, p. 569
[24] Pentru o prezentare mai largă a puterii discreţionare – puterii legiuitoare, vezi D. Apostol Tofan, op. cit., pp. 23-28. CCR (dec. nr. 89/2003, în M. Of, p. I, nr. 200 din 27 martie 2003) a subliniat că deşi stabilirea criteriilor este atributul exclusiv al legiuitorului, actul normativ de graţiere trebuie să respecte prevederile constituţionale şi principiile de drept general valabile.
[25] Vezi pentru dezvoltări şi efectele amnistiei C-tin Mitrache şi C. Mitrache, op.cit., pp. 395-398 şi 502-507.
[26] A se vedea pentru asemenea opinii D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 23-28.
[27] D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 252-274.
[28] Avem în vedere opoziţia serioasă, constructivă, care votează în interesul ţării/societăţii şi nu pentru imaginea publică într-un fel şi apoi critică legea pe care o votează şi cere, eventual, Guvernului să o modifice prin O.U.G. În acest sens poate fi semnalată şi “seriozitatea” premierului technocrat care iniţial, în mod lăudabil, a decis să nu se substiuie voinţei forţelor politice exprimată prin vot politic în Parlament, iar apoi se pare că se va “înmuia”. Vorba comentariului de pe Ziare.com (25 ianuarie 2016), “democraţia este relativă”.
[29] Alexis de Tocqueville, De la democratie en Amérique, tome I (ediţia E. Nolla), Librairie Philosophic J. Vris, Paris 1990, pp. 149-150.
[30] N. Ferguson, Marele declin: Cum decad instituţiile şi mor economiile, Ed. Polirom, Iaşi, 2014, pp. 126-127.
[31] Faţă de prevederile constituţionale se învederează că nu avea niciun temei constituţional sau legal cerinţa adresată unui preşedinte interimar pe perioada suspendării preşedintelui ales de a nu acorda graţieri individuale prin decret, ci dimpotrivă o atare cerinţă era imorală şi neconstituţională.
[32] Decretul de graţiere individuală nu poate fi revocat, dar graţierea individuală poate fi refuzată de către beneficiarul ei, cu excepţia condamnatului minor, atunci când cererea a fost făcută de altă persoană (art. 11 din Legea nr. 546/2002).
[33] M. Of., p. I, nr. 258 din 18 aprilie 2007.
[34] A se vedea dezvoltarea acestor idei sintetizate din D. Apostol Tofan, op.cit., pp. 28-32, 60-74, 108-210.
[35] ÎCCJ, s. cont. adm., dec. nr. 1840 din 21 martie 2005, în G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, ediţia a II – a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2014, pp. 173-177.
[36] ÎCCJ, s.cont.adm., dec.nr. 2585 din 25 octombrie 2006, în G. Bogasiu, op.cit., pp. 177-179.
[37] Şt. Deaconu, în Constituţia României…, cit. supra, pp. 886-887 şi 928-930 şi bibliografia citată de acesta; G. Bogasiu, op.cit., p. 186.
[38] D. Apostol Tofan, în Constituţia României, cit. supra, pp. 517-521.
[39] A. Iorgovan, L. Vişan, Al. S. Ciobanu, D. Pasăre, Legea contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 151. Pentru analiza art. 53 din Constituţie, a se vedea E.S. Tănăsescu, înConstituţia României …, cit.supra, pp. 527-546.
[40] Dec nr. 1840/2005, citată supra.
Prof. univ. dr. Viorel Mihai Ciobanu
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureşti
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureşti
Niciun comentariu:
Trimiteți un comentariu